【导言】

        公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向人民法院提起行政诉讼，但提起履职之诉的前提应当是原告具有实体法上的请求权基础，且被告具有相应的法定职责。

【案情简介】

        原告明某，曾某2015年5月28日向被告提交的《查处违法城中村改造申请书》中陈述：“自2013年4月起，申请人的房屋就多次受到打砸、断水、断电、断路，人身遭遇谩骂滋扰。2014年7月27日凌晨，在未出具法律文书、无任何正当程序的情况下，不明身份人员使用两台挖掘机强行拆除了申请人的房屋。强拆至今已十个月，违法行为尚未查明和惩处，申请人也未获得任何补偿安置。鉴于涉案的拆迁活动系城中村改造项目，根据武汉市人民政府办公厅《关于进一步加快城中村改造建设工作的意见（武政办（2009）36号）》和武汉市人民政府《关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政（2009）37号）等的规定，区人民政府是城中村改造建设的责任主体。因此，请求贵府履行法定职责，对武汉市武昌区柴林头违法城中村改造的事实进行查处”。武昌区政府5月29日收到申请后，未对明某，曾某的申请事项进行查处和答复。原告遂向人民法院提起诉讼。

【法院审判】

        一审法院认为：原告明某，曾某2015年5月28日向被告提交的《查处违法城中村改造申请书》中陈述：“自2013年4月起，申请人的房屋就多次受到打砸、断水、断电、断路，人身遭遇谩骂滋扰。2014年7月27日凌晨，在未出具法律文书、无任何正当程序的情况下，不明身份人员使用两台挖掘机强行拆除了申请人的房屋。强拆至今已十个月，违法行为尚未查明和惩处，申请人也未获得任何补偿安置。鉴于涉案的拆迁活动系城中村改造项目，根据武汉市人民政府办公厅《关于进一步加快城中村改造建设工作的意见（武政办（2009）36号）》和武汉市人民政府《关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政（2009）37号）等的规定，区人民政府是城中村改造建设的责任主体。因此，请求贵府履行法定职责，对武汉市武昌区柴林头违法城中村改造的事实进行查处”。

        从上述《申请书》的陈述看，原告要求被告对武昌区柴林头违法城中村改造的事实进行查处，其实质是要求被告对武昌区柴林头城中村改造中强行拆除其房屋的行为履行查处职责。在庭审中，原告进一步明确“违法城中村改造的事实”实为其房屋被强行拆除没有得到补偿的事实。根据法无授权不可为的行政法治原则，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，要严格遵循法定的权限和程序。《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》（武政办（2009）36号）和《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政（2009）37号）两份规范性文件虽然明确规定了城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体，其主要职责包括负责组织落实各村按时完成拆迁安置工作，负责对拆迁安置和改造建设项目进行监督管理。

        但是，从上述两份文件中关于城中村改造具体的工作程序、工作措施等内容看，武汉市各区人民政府在城中村改造建设中的具体职责体现为负责人口、户籍、房屋、土地等基础资料的调查和审核；组织改造成本测算；进行土地资源的整合调剂和建设强度的综合平衡；编制城中村改造实施方案；建立联席会议制度，研究解决城中村改造建设工作中遇到的各种问题和困难；依据改造规划或改造方案组织开展拆迁、招商等工作。上述职责的细化规定，明确了各区人民政府在城中村改造建设中承担的是组织推进落实城中村改造各项建设工作任务的职责。其中，作为城中村改造建设工作组成部分的拆迁安置补偿工作，各区人民政府当然也是承担组织实施的责任。区人民政府承担城中村改造建设中拆迁安置补偿的组织实施工作职责，不等于就具有对城中村改造中违法拆迁行为的查处职责。

        武汉市的上述两份规范性文件并没有任何关于区人民政府对城中村改造建设中违法拆迁行为具有查处职责的具体内容，以及对如何查处，查处的内容、查处的程序、查处的措施都没有作出明确规定。另外，从《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》（武汉市人民政府令第149号）和《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》（武汉市人民政府令148号）的规定看，也没有规定对集体土地上房屋拆迁安置补偿中未经补偿安置强拆房屋的违法行为，政府具有查处权。在法律、法规、规章及有关规范性文件都没有明确授权的情况下，政府是无法对城中村改造建设中违法强拆行为依照法定权限和程序履行查处职责的。因此，本案原告认为被告武昌区政府对城中村改造建设中未经补偿安置强拆房屋的违法行为有查处职责，要求被告履行查处职责没有法律依据，本院依法不予支持。原告认为其房屋被违法强拆，可以通过其他方式寻求权利救济。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告的起诉。

         二审法院认为：明某，曾某向法院提起诉讼，要求确认武昌区政府不履行查处其房屋被违法拆除的法定职责违法，但《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》和《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》均未规定武昌区政府具有相关职责，明某，曾某的起诉没有法律依据，一审裁定驳回起诉，适用法律正确。明某，曾某的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。

         再审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”据此，公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向人民法院提起行政诉讼。本案即为再审申请人认为武昌区政府未履行查处职责而提起的履行职责之诉。但是，提起履行职责之诉，对于原告来讲，需具有实体法上的请求权基础；对于被告来讲，需具有相应的法定职责。本案中，再审申请人认为武昌区政府具有查处城中村改造建设中违法强拆行为的法定职责，从而向武昌区政府提出查处申请，系因为其认为《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》（武政办〔2009〕36号）和《武汉市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政〔2009〕37号）中均规定区人民政府是城中村改造建设的责任主体。对此，本院认为，上述两份规范性文件虽然明确规定了城中村改造建设工作的责任主体为区人民政府，但是，从上述两份文件对武汉市各区人民政府在城中村改造建设中的具体职责规定来看，这里所谓的“主体责任”，其具体内容是组织推进落实包括拆迁安置补偿工作在内的城中村改造的各项建设工作。            上述文件并没有对区人民政府就违法拆除行为如何查处，查处的内容、程序、措施等作出明确规定。在法律规范均没有明确授权的情况下，武昌区政府不具备对涉案事项进行查处的法定职责，再审申请人向武昌区政府提出的申请亦缺乏相应的请求权基础。原告是否具有请求权基础、被告是否具有相应的法定职责，固然可以在实体审理中查明，但在事实情况和法律状况非常明显的情况下，亦可以迳行裁定驳回起诉，没有必要仅仅因为“拒绝”了一个没有实体法上请求权基础的申请而使一个明显不具有法定职责的行政机关卷进诉讼当中。因此，一、二审法院分别裁定驳回起诉与上诉并无不当，再审申请人的再审理由不能成立。

        综上，再审申请人明某，曾某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请。

【律师点评】

本案系因为对履职申请作出处理而引发的行政诉讼，主要的裁判要点如下：

公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向人民法院提起行政诉讼，但提起履职之诉的前提应当是原告具有实体法上的请求权基础，且被告具有相应的法定职责。

行政机关的法定职责应当有明确的法律规范规定。

【法律小贴士】  

      《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）

        第十二条   人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：    

     （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；   

     （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；   

     （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；   

     （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；   

     （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；   

     （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；    

     （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；   

     （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；   

     （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；   

     （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；   

     （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；    

     （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。