【导言】

      行政机关在作出行政决定时，应当具有相应的法律法规依据，且在行政决定中应当载明所适用的具体条款，否则可能被视为没有法律依据。

     【案情简介】

      原告彭阳县白阳镇兴业机砖厂位于××县，原由彭阳县彭阳乡人民政府于1991年3月18日以彭政发（1991）5号《关于开办彭阳乡机砖厂的批复》建成。1999年3月1日原彭阳县土地局批准临时土地使用权16.03亩。

2003年12月8日彭阳乡人民政府以彭乡政发（2003）56号文件，以326134.80元有偿转让给原砖厂承包经营者邓某。砖厂转让后，由邓某个人经营管理，并在彭阳县行政主管部门及相关单位办理了变更营业执照、机构代码证、税务登记证、安全生产许可证、采矿许可证、取水许可证、水土保持许可证、排放污染物许可证企业产品执行标准登记证。同时，租用任湾村刘河队土地生产经营。

      各项费税交纳止2015年11月30日。砖厂占地面积50亩，轮窑28门1548平方米，房屋面积727.83平方米。2012年砖厂进行改扩建，重新修建轮窑、更新设备、轮窑内全部用耐火砖砌箍。被告彭阳县人民政府为了规范全县机砖厂生产经营秩序，保护生态环境，保障S203道路改扩建的顺利进行，于2015年10月28日发布《关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》。

      公告发布后，原告未自行拆除机砖厂。2016年5月16日，被告彭阳县人民政府又发布了《关于对彭阳县白阳镇兴业机砖厂非法占地及地上设施予以拆除的通知》。2016年5月20日被告彭阳县人民政府将原告彭阳县白阳镇兴业机砖厂强制拆除。

还查明，原告彭阳县白阳镇兴业机砖厂于2016年10月19日向本院提起行政诉讼。本院作出（2016）宁04行初114号行政判决。经宁夏回族自治区高级人民法院审理后，以该案违反行政诉讼“一行为一诉讼”的原则及主体不适格为由，发回本院重审。原告便又向本院提起诉讼，请求依法撤销被告于2015年10月28日作出的《彭阳县人民政府关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》。

      另查明1.彭阳县白阳镇兴业机砖厂《安全生产许可证》已于2008年8月24日届满，之后再未办理《安全生产许可证》。2.（1）彭阳县白阳镇兴业机砖厂于2007年7月18日办理《采矿许可证》有效期限为2007年7月至2008年7月。之后再未办理过《采矿许可证》；（2）彭阳县白阳镇兴业机砖厂取水许可证有效期于2010年7月13日届满后再未办理过延续或变更手续；（3）彭阳县白阳镇兴业机砖厂排放污染物许可证有效期于2010年7月15日届满后再未办理过延续或变更手续；（4）彭阳县白阳镇兴业机砖厂企业产品执行标准登记证书有效期于2011年4月19日届满后再未办理过延续或变更手续。

     【法院审判】

      一审法院认为：本案双方争议的焦点是被告彭阳县人民政府于2015年10月28日作出的《彭阳县人民政府关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》是否应当撤销。《中华人民共和国矿产资源法》是为了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作。从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。并对违反该法规定的采取给予行政处罚或者追究直接责任人员的刑事责任。《中华人民共和国安全生产法》是为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，并对违反本法规定的单位、个人和直接责任人给予行政处罚或追究刑事责任。

    《中华人民共和国行政许可法》是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查、准予其从事特定活动的行为，并对违反本法规定的单位、个人和直接责任人给予行政处罚或追究刑事责任。国务院《无证无照经营查处办法》是对从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处以1万元以下的罚款。《宁夏回族自治区安全生产条例》规定，是为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，并对违反本法规定的单位、个人和直接责任人给予行政处罚或追究刑事责任。以上法律、法规、规章制度均规定对于违反上述法律、法规的单位、个人给予行政处罚或者追究直接责任人的刑事责任。

      但是并未设置强制措施和强制执行的规定。被告彭阳县人民政府在作出《彭阳县人民政府关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》引用上述法律、法规的规定，且没有具体的条、款、项、目，因此，被告作出的该公告适用法律错误，依法应予撤销。被告在作出的《彭阳县人民政府关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》中，所依据的法律、法规中并未适用《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》等，但被告在庭审答辩和提供的证据中有上述法律。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，被告应提供其作出行政行为时的证据和依据，而不是行政行为完成后收集补充的证据和依据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据”的规定，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》，不能作为其作出《公告》的法律依据。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当作出书面催告通知书，催告当事人履行义务，同时应当将强制执行的内容向社会公告。

      行政机关在送达催告通知书和发布公告之后，应当依法听取当事人的陈述和申辩，并对其陈述和申辩作出处理。催告通知及公告催告履行期满之后，当事人仍不履行义务的，行政机关应当依法作出强制执行决定，确定强制执行的具体时间，送达当事人。当事人到期没有自行履行，行政机关依法采取强制措施。并根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定的程序进行。本案中，被告没有按照上述法律的规定执行，也没有当面告知原告，更没有听取当事人的陈述和申辩及告知原告应享有的权利、救济途径及现场笔录等。判决：撤销被告彭阳县人民政府于2015年10月28日作出的《彭阳县人民政府关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》。

      二审法院认为：本案争议的焦点问题是上诉人彭阳县人民政府作出的《关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》是否合法，应否撤销。

      关于上诉人彭阳县人民政府作出的《关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》是否合法的问题。经查，彭阳县人民政府作出的《关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》内容为：“为进一步规范全县机砖厂生产经营秩序，切实保护生态环境，保障S203道路改扩建的顺利进行，根据《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国行政许可法》、《无证照经营查处取缔办法》和《宁夏回族自治区安全生产条例》等法律法规规定，依据国务院和区、市人民政府关于集中开展生产领域‘打非治违’专项行动通知精神和《彭阳县县城总体规划》要求，县人民政府决定，依法关闭取缔S203道路改扩建涉及的4家机砖厂。现就有关事项公告如下：…（二）、对S203道路改扩建涉及的4家机砖厂及其附属设施，自本公告发布之日起15日内，立即停止生产经营行为，自行撤出生产设备和供电设施、拆除厂内附属设施，逾期未停止非法生产经营行为，由相关部门联合执法，强制拆除生产设备、供电设施及附属设施，所造成的损失由违法者自行承担…。”从以上公告内容看，其实质应当认定为政府作出的行政强制决定。

      法律、法规及规章是通过每一条文来规定各种行为、事项的性质，对不同情节、情况的行为、事项应如何处理。行政机关作出的行政行为只引用了法律、法规、规章名称，没有引用具体条文，说明其应当适用的条文没有适用。本案中，彭阳县人民政府作出的《关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》只引用了《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国行政许可法》、国务院《无证无照经营查处办法》、《宁夏回族自治区安全生产条例》等法律、法规，未具体引用法律、法规适用的条、款、项、目，属于适用法律、法规错误。故一审判决认定上诉人作出的《关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》违法并无不当。

      关于上诉人彭阳县人民政府作出的《关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》应否撤销的问题。经查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为由下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益社会公共利益造成重大损害的；......”的规定，本案中，被上诉人的砖厂已被上诉人彭阳县人民政府强制拆除，撤销涉案公告已无实际意义且会给国家、社会利益造成损害。因此，上诉人作出的《关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》应当确认违法，但不予撤销。一审法院判决撤销上诉人彭阳县人民政府作出的《关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》不当，本院予以纠正。

      判决：一、撤销固原市中级人民法院（2019）宁04行初4号行政判决；二、确认彭阳县人民政府于2015年10月28日作出的《彭阳县人民政府关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》违法。

     【律师点评】

      本案系因行政强制而引发的行政诉讼，主要的裁判要点如下：

       1. 行政机关的行政决定应当载明所适用的法律依据，应当包括具体的条、款、目。

       2. 撤销行政行为已无实际意义的（如本案中的强拆活动已经实施完毕）且会给国家、社会利益造成损害，可判决确认行政行为违法。