【导言】

      监理制度设立的宗旨是保障建设工程安全质量符合强制性标准，监理责任不仅是约定义务，也是法定责任。工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。

    【案情简介】

      2016年8月22日18时26分，阆中市宏云·江山国际小区商住楼大门装饰构架工程在进行顶盖砼浇筑过程中高大模板支撑系统发生坍塌，造成6人死亡、4人受伤，直接经济损失约500万元的较大事故。事故发生后，被告市政府决定依法成立阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故调查组（以下简称事故调查组），由事故调查组通过现场勘验、调查询问、技术分析和查阅相关资料，查清事故发生的经过、原因、人员伤亡和直接经济损失等情况，认定事故性质和责任，提出对有关责任单位和责任人员的处理建议，形成了《阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故调查报告》（以下简称《调查报告》），并由南充市安全生产委员会报请四川省人民政府安全生产委员会对该《调查报告》进行审核。在事故调查组按照四川省人民政府安全生产委员会对《调查报告》提出的审核意见进行修改后，市政府于2017年3月16日作出南府函〔2017〕21号《关于对阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故调查结案的批复》（以下简称《结案批复》）。

      该《结案批复》认为：“一、事故调查处理工作符合《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）和《四川省生产安全事故报告和调查处理规定》（省政府令第225号）的相关规定；二、同意《调查报告》对事故原因和责任的分析和认定。阆中市宏云·江山国际‘2016·8·22’较大坍塌事故是一起生产安全责任事故；三、同意《调查报告》对事故责任单位和责任人员的处理建议。

      在收到批复文件2个月内，请相关单位将办理结果报市政府安委会办公室和市监察局备案”。该《结案批复》所附《调查报告》第13页载明“三、事故原因和性质（二）间接原因3.监理单位不认真履职，现场监理形同虚设。（1）对大门装饰构架施工无合法有效的施工图设计文件，项目监理部未向建设单位提出整改意见；（2）发现施工单位项目经理长期不到岗、项目部无专职安全生产管理员，高支模施工未编制专项施工方案且未组织专家论证等重大安全隐患，未下达书面整改通知或停工指令，对施工单位拒不整改的情况未及时向有关主管部门报告”。第24页载明“四、事故责任认定及处理建议（五）建议给予行政处罚的单位3.安彼隆公司。该公司未认真履行项目监理职责，对大门装饰构架施工无合法有效的施工图设计文件，未向建设单位提出整改意见；对施工单位项目经理长期不到岗、备案安全员不到项目履职的情况未及时下达监理指令；对高支模施工无专项施工方案且未经组织专家论证、未进行安全技术交底等事故隐患，未要求施工单位暂时停止施工，对事故发生负有重要管理责任，建议由南充市安全生产监督管理局依法对其作出罚款的行政处罚，由南充市住房和城乡建设局报请省住房和城乡建设厅依法对其资质等级进行降级处理”。原告不服该《结案批复》对其责任认定和处理建议，遂起诉至法院，请求判令撤销《结案批复》并由被告承担诉讼费。

     一审另查明，安彼隆公司与阆中市宏誉置业有限公司（以下简称宏誉公司）签订《建设工程监理合同》（以下简称《监理合同》），被聘为案涉宏云·江山国际项目的监理，该合同通用条件2.1.2约定“除专用条件另有约定外，监理工作内容包括（14）在巡视、旁站和检验过程中，发现工程质量、施工安全存在事故隐患的，要求施工承包人整改并报委托人”，专用条件2.1.1约定“监理范围包括施工图设计及工程变更”。

     一审再查明，2016年8月23日9时56分至11时54分，阆中市公安局七里派出所对案涉宏云·江山国际项目安彼隆公司现场负责监理代华垦进行了询问，该询问笔录第3页载明“问（公安机关）：昨日出现垮塌事故的项目是否存在安全问题？答（代华垦）：存在安全问题。这个脚手架搭建明显存在问题，在开始搭建时就有问题，他们的程序不符合施工规定。问：你们监理公司采取了什么措施？答：是本月10多号开始的，具体时间我记不得了，当时施工方搭建时，我们就提出质疑，要求他们暂停，让专家进行认证后才能进行。施工方没有停止继续搭建，在昨天事故发生前，在得知施工方要进行该垮塌脚手架的混凝土施工，上午我们监理公司出具书面的建议施工方停止的通知，下午由我在工地将书面通知交给了施工方负责人匡总（匡良华），同时也向建设单位甲方递交了书面通知书。问：该垮塌脚手架从开始搭建就存在安全风险，作为监理方为什么没有制止？答：我是一开始就口头告知了施工方，但由于找专家需要时间，他们也没有停工，我也没有采取强制性的措施。问：事故中你们监理的责任是否履行？答：在这次事故中作为现场监理是负有责任的，没有及时采取书面的停止通知书告知，在整个垮塌脚手架搭建到垮塌过程中我们监理都没有亲自到脚手架上进行查看，在出具书面通知后也没有现场再次进行核查是否还有工人施工”。

2016年8月23日20时15分至22时25分，南充市安监执法大队对代华垦所作询问笔录第2页记载“问（安监）：宏云·江山国际12号楼与3号楼之间的大门的修建属于你们监理的工作范围吗？答：是。问：这个大门修建属于危险较大的分部分项工程吗？答：属于。按规定超过了8米高或超过了15米宽应属于高下脚手架工程，应有专项施工方案（承建单位编制），并报监理项目审核，同时应通过专家论证，通过后方可施工。问：该大门承建方项目部编制有专项方案，并送你方审核吗？答：施工方没制定专项施工方案，我方多次催促过，一直到事发前都没有送我方审批”。

      2016年8月24日15时14分至16时8分，南充市安监执法大队对代华垦所作笔录第2页载明“问（安监）：你明知道这属于危险性较大的分部分项工程，你采取了什么措施？答：我电话和口头给唐国平汇报过”。2016年8月24日19时50分至20时20分，南充市安监执法大队对宏云·江山国际项目安彼隆公司项目总监唐国平所作询问笔录第1-2页载明“问（安监）：你是否收到建设单位对该项目的正式图纸？答：我没有收到正式纸质图纸，只是在6月份收到了电子版本，图纸上设计单位是重庆大有设计单位。问：你知道超过一定规模分部工程须要专家论证专项方案，你采取了哪些措施？答：我们口头通知施工方提供方案，没有出具书面通知，也没有向建设行政主管部门汇报”。

      2016年8月26日16时18分至18时10分，南充市安监执法大队对安彼隆公司法定代表人罗铌所作询问笔录第4-5页载明“问（安监）：请你分析宏云·江山国际‘2016.8.22’较大坍塌事故发生的原因？答：唐国平未执行公司的相关管理制度，其应承担全部监理责任。问：你还有什么要补充的吗？答：对于该起事故，应由唐国平承担全部监理责任，公司不承担责任”。

    【法院审判】

      一审法院认为：一、原告是否具有诉讼主体资格；二、被告《结案批复》中与原告相关的事故责任认定和处理建议是否有事实和法律依据。关于第一个争议焦点。案涉《结案批复》中对原告就该事故责任进行了认定，并提出了处理意见，对原告的权利产生了实质性影响，因此，原告对该批复内容不服有权提起诉讼。虽然该批复的内容涉及到众多事故相关责任主体，但根据原告起诉的内容看，其仅对涉及自身的责任认定和处理不服，不涉及其他主体，因此，本案的审理也仅围绕涉及原告责任部分内容，无需征求其他责任主体的意见，亦无需追加其他责任主体为当事人。综上，原告具有诉讼主体资格。

      关于第二个争议焦点。关于针对原告事故责任的认定是否有事实依据的问题。1.根据《监理合同》的约定，原告受聘为案涉宏云·江山国际项目的监理，其监理范围应为整个项目，虽然原告称发生事故的工程无施工图，不符合《监理合同》中约定的“监理范围包括施工图设计及工程变更”，但原告作为项目监理，若施工单位无图施工，发现后本来就应当提出意见整改，而不是没有图纸就认为不是监理范围，就不履行职责，因此，应当认定原告的监理范围涵盖整个项目。2.原告现场监理及总监对发生事故的工程存在安全隐患应当明知，根据现场监理代华垦向公安机关的陈述（2016年8月23日向阆中市公安局七里派出所陈述），其称对垮塌原因清楚，系搭建的脚手架存在安全隐患，在2016年8月10多号开始向施工单位提出过建议。在本案庭审中，代华垦作为证人出庭，表示对向公安机关陈述的事实是真实的。项目总监唐国平在向市安监执法大队的第一、二次笔录也能反映其对事故工程施工是知情的事实。虽然原告在本案中提出，监理日志是事故发生后补的，代华垦和唐国平在开始时向调查机关的陈述是编造的，提出唐国平称收到电子图纸的时间与其他被调查人员陈述的时间不一致，代华垦没有参与发生事故装饰构架钢筋验收等疑点。

      一审法院认为，首先称监理日志是事后补的，这是原告方单方的陈述，其两名证人也是原告方的工作人员，与本案有关；其次，即便监理日志是事后所补，那么补也要对工程施工的情况清楚才能补，从原告所称所补监理日志的内容看其时间与垮塌工程施工的时间是吻合的，即一个月左右，也表明监理对该工程的施工情况是清楚的，至于其他疑点也不能否认监理对该施工情况知情的事实。同时，垮塌的装饰结构从开始施工到发生事故，时间长达一个多月，作为项目监理在一个多月的时间里对该施工情况不知情，亦不符合情理。3.原告针对施工单位无图施工的行为，发现安全隐患未依法予以制止。

      依照《建设工程安全生产管理条例》第十四条第二款“工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告”的规定，原告监理人员在明知事故工程无有效图纸施工、存在安全隐患的情况下，按照规定，应当依法予以制止，虽然代华垦向公安机关的陈述中提到其向施工方提出过质疑和口头要求停工，但除其陈述外并无其他证据证实其提出过整改意见、向建设单位及主管部门报告的依据。因此，应认定原告监理人员未依法履行监理职责的事实。综上，《结案批复》中对原告就阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故中的责任认定是有事实和法律依据的。

      关于处理建议是否合法、适当的问题，依照《建设工程安全生产管理条例》第五十七条“违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；（二）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；（三）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；（四）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的”规定，本次事故造成6人死亡，4人受伤，直接经济损失约500万元的严重后果，原告未依法履行监理职责，情节严重，因而被告在《结案批复》中建议南充市安全生产和监督管理局依法对原告作出罚款的行政处罚，由南充市住房和城乡建设局报请省住房和城乡建设厅依法对原告资质等级进行降级处理有事实和法律依据，幅度也在法律规定的范围。判决：驳回原告的诉讼请求。

      二审法院认为：《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（三）项规定“根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故”。本案中，阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故，造成6人死亡，4人受伤，直接经济损失约500万元，属于较大事故。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”、第三十二条第一款“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日”的规定，市政府负有事故调查职责且有权做出《结案批复》。

      本案中，安彼隆公司与宏誉公司签订的《监理合同》通用条件2.1.2约定“除专用条件另有约定外，监理工作内容包括（14）在巡视、旁站和检验过程中，发现工程质量、施工安全存在事故隐患的，要求施工承包人整改并报委托人”，专用条件2.1.1约定“监理范围包括：施工图设计及工程变更”。阆中市住房和城乡建设局备案的宏云·江山国际项目施工设计图上设计了大门装饰构架示意图，且标注了“装饰构架详二次设计”的说明，可见，装饰构架工程属于安彼隆公司的监理范围。

      根据《建设工程安全生产管理条例》第十四条“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任”的规定，安彼隆公司监理人员在发现宏云·江山国际项目装饰构架工程存在安全事故隐患时，应依法要求施工单位整改、报告建设单位和有关主管部门，但除现场监理代华垦向公安机关的陈述中提到其曾向施工方提出质疑和口头要求停工外，并无其他能够证实其提出过整改意见、向建设单位和有关主管部门报告的证据，因此，足以认定安彼隆公司未依法履行监理职责。综上，《结案批复》同意《调查报告》对安彼隆公司在阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故中的责任认定有事实和法律依据。

      阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故，造成6人死亡，4人受伤，直接经济损失约500万元，后果严重。安彼隆公司未依法履行监理职责，情节严重。根据《建设工程安全生产管理条例》第五十七条“违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；（二）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；（三）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；（四）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的”规定，市政府的《结案批复》同意《调查报告》建议由南充市安全生产监督管理局依法对安彼隆公司作出罚款的行政处罚，由南充市住房和城乡建设局报请省住房和城乡建设厅依法对安彼隆公司资质等级进行降级处理有事实和法律依据。针对安彼隆公司上诉所称一审判决存在大量表述错误的问题，一审法院已于2018年3月14日作出补正裁定予以更正。 判决：驳回上诉，维持原判。

      再审法院认为：本案的争议焦点是南充市政府作出被诉《批复》的行为是否正当。

      首先，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（三）项、第十九条第二款、第三十二条第一款的规定，南充市政府系依据法定职责做出《批复》的适格主体。

其次，根据《建设工程安全生产管理条例》第十四条相关规定，监理制度设立的宗旨是保障建设工程安全质量符合强制性标准，监理责任不仅是约定义务，也是法定责任，关乎人民群众生命、财产安全。同时，安彼隆公司与阆中市宏誉置业有限公司签订的《建设工程监理合同》中通用条件2.1.2约定“除专用条件另有约定外，监理工作内容包括……（14）在巡视、旁站和检验过程中，发现工程质量、施工安全存在事故隐患的，要求施工承包人整改并报委托人”。无论是基于约定义务还是法定责任，本案发生坍塌的“大门装饰构架”工程均属于安彼隆公司的监理范围。《批复》对此作出处理，具有事实和法律依据。

      再次，根据前述规定，安彼隆公司在实施监理过程中发现案涉宏云•江山国际项目大门装饰构架工程存在安全事故隐患时，应依法要求施工单位整改、报告建设单位和有关主管部门。根据一审法院审理认定，本案坍塌工程修建至8月22日发生事故时间长达月余，《批复》所附调查报告载明，该工程支撑架体与监理公司监理范围内12号商业楼屋顶连接。在较长时间内，该工程在安彼隆公司监理范围内进行建设，安彼隆公司辩称没有发现，不合常理。且安彼隆公司作为项目监理，若发现施工单位无图施工后，应当依法履行监理职责，而不能因没有图纸就认为不是监理范围，从而不履行职责。故安彼隆公司未依法履行监理职责与事故的发生之间存在因果关系。《批复》同意对安彼隆公司在阆中市宏云•江山国际“2016.8.22”较大坍塌事故案涉事故中的责任认定，具有事实和法律依据。

      最后，《建设工程安全生产管理条例》第五十七条对于工程监理单位相关责任作出规定。阆中市宏云•江山国际“2016.8.22”较大坍塌事故造成6人死亡，4人受伤，直接经济损失约500万元，后果严重。安彼隆公司未依法行监理职责，情节严重。《批复》同意调查报告关于由南充市安全生产监督管理局依法对安彼隆公司作出罚款的行政处罚，由南充市住房和城乡建设局报请四川省住房和城乡建设厅依法对安彼隆公司资质等级进行降级处理，符合法律规定。

      此外，安彼隆公司所提《批复》对于建设方、施工方、监理及其他责任主体承担责任的认定和处理是否公平的问题，一审已予阐释，本院认可，不再赘述。一、二审判决驳回诉讼请求和上诉，符合法律规定。裁定：驳回申请人的再审申请。

    【律师点评】

     本案系因安全生产违法行为而引发的行政诉讼，主要的裁判要点如下：

     1. 工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告；

     2. 工程监理单位发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工，施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任。