【导言】

      有处理权的行政机关的上级机关对下级机关的监督，不能改变属地管辖的原则，也不直接设定新的对外的权利义务。上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履职等行为不属于人民法院行政诉讼的范围。

    【案情简介】

      2019年12月6日，原告在统一政务咨询投诉举报平台中向诸暨市市场监督管理局举报诸暨市××东国际珠宝城发布虚假商业广告。同年12月30日，原告向绍兴市市场监督管理局举报要求“诸暨市市场监管局依法查处虚假广告”，2020年1月6日，绍兴市市场监督管理局以《投诉／举报分送情况告知书》形式告知原告，已经将其投诉／举报分送至有处理权限的诸暨市市场监督管理局处理。2020年4月21日，原告以绍兴市市场监督管理局为复议被申请人向被告提出复议申请，要求对原告主张的违法行为进行查处。

      被告于4月23日收到原告复议申请，于4月28日作出绍政复（2020）32号行政复议告知书，认为原告向绍兴市市场监督管理局上访举报诸暨市市场监督管理局不依法履行职责，该举报事项属于行政机关上下级之间的内部管理和监督行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，决定不予受理原告的行政复议申请。原告不服提出诉讼，请求撤销绍政复（2020）32号《行政复议告知书》，判令被告依法受理原告的行政复议申请。

    【法院审判】

      一审法院认为：首先，涉案《行政复议告知书》认为原告申请的复议事项不属于行政复议受理范围，作出不予受理的决定，原告对此不服，提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，本案属于人民法院行政案件受案范围。其次，根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第一款规定，县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作。原告对诸暨市华东国际珠宝城的投诉，属于诸暨市市场监督管理局的法定职责范围。《中华人民共和国广告法》第五十三条第二款虽然规定，工商行政管理部门和有关部门不依法履行职责的，任何单位或者个人有权向其上级机关或者监察机关举报，接到举报的机关应当依法作出处理，并将处理结果及时告知举报人。但该条文规定的是有处理权的行政机关的上级机关对下级机关的监督，不能改变属地管辖的原则，也不直接设定新的对外的权利义务。

      原告向具有处理投诉举报职责的行政机关的上级机关投诉举报，实质是向上级行政机关的信访行为，不对原告的权利义务产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”的规定可以看出，如果行政行为不可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政复议的受案范围。故本案原告对绍兴市市场监督管理局处理原告信访的行为不服提出的复议申请，不属于行政复议的受案范围。

      本案中，被告收到原告申请，认为原告申请不属于行政复议范围，在法定期限内做出决定不予受理，并无不当。综上，被告作出的涉案《行政复议告知书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄某的诉讼请求。

      二审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请应当符合“申请人与具体行政行为有利害关系”、“属于行政复议法规定的行政复议范围”，才能受理。投诉举报是公民、法人或者其他组织维护自身合法权益、监督行政机关依法行政的重要途径之一。

      但通常认为，对于投诉举报事项能否申请行政复议或者提起行政诉讼，应当结合前述法律法规以及关于投诉举报事项的具体法律、法规或者规章的规定进行综合评判，只有在法律、法规或者规章规定了投诉举报的请求权，且该请求权的规范目的在于保障投诉举报人自身合法权益的情况下，相关行政机关对投诉举报不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责，投诉举报人才可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

      本案中，根据查明事实，上诉人向绍兴市市场监督管理局请求履行的系要求诸暨市市场监督管理局查处上诉人举报的监督履职行为，上诉人没有提出自身具体权益受到侵害的事实，且根据在案材料反映，对上诉人投诉事项绍兴市市场监督管理局、暨市市场监管局均已经作出处理安排。

      故参照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（八）项“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履职等行为”不属于人民法院行政诉讼的范围的规定，被诉《行政复议告知书》和一审判决均认定，上诉人举报事项属于行政机关上下级之间的内部管理和监督行为，不属于行政复议范围，被上诉人决定不受理上诉人的行政复议申请，一审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人以绍兴市市场监督管理局没有履行职责维护上诉人合法权益为由提出行政复议申请，缺乏明确的事实和法律依据，系属于对行政复议、行政诉讼法律制度的不当理解，不能成立。判决驳回上诉，维持原判。

    【律师点评】

     本案系因举报投诉而引发的行政诉讼，主要的裁判要点如下：

     1. 有处理权的行政机关的上级机关对下级机关的监督，这种监督不能改变属地管辖的原则。

     2. 上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履职等行为”不属于人民法院行政诉讼的范围。