【导言】

      征收土地行为，实际上涉及到不同级别行政机关所实施的多个行政行为，不同行为的适格被告、管辖法院等均有所不同。“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，行政诉讼中也应遵循。对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过充分释明，当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，则应当裁定不予受理或者驳回起诉。

     【案情简介】

      袁某系盐城市亭湖区南洋镇新洋经济合作社**村民，其诉称在本村拥有8.96亩承包地。2006年12月27日，根据盐城市人民政府（以下简称盐城市政府）呈报的（亭）地）地呈字[2006]第**《建设用地项目呈报说明书》用地转用方案、补充耕地方案及征收土地方案（以下简称“一书四方案”），江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2006]1200号《关于批准盐城市亭湖区2006年度第7批次城镇建设用地的通知》，同意将南洋镇三洼村、南洋镇街道高产居委、南洋镇新洋经济合作社的33.1279公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将南洋镇三洼村、南洋镇街道高产居委、南洋镇新洋经济合作社的5.6953公顷集体建设用地、6.0419公顷未利用地征收为国有。

      2007年1月15日，盐城市国土资源局经盐城市人民政府授权，作出盐（亭）国土公字[2006]第94号《征收土地方案公告》载明：因实施城市建设规划需要，盐城市大洋湾生态运动园区管委会拟使用南洋镇新洋村××组境内的一宗土地，已经苏国土资地函[2006]1200号通知批准征收；征地总面积为63983平方米，计95.9745亩，同时还公布了建设用地项目名称、征收土地位置、村组补偿安置费用、补偿登记等内容。

      2017年12月29日，根据盐城市政府呈报的（亭）地）地呈字[2017]第**&ldquo书四方案”，江苏省人民政府作出苏政地[2017]1072号《关于盐城市亭湖区2017年度第6批次村镇建设用地的批复》，同意将南洋镇利民村、民航村、新洋经济合作社、新兴镇洪东村等32.3531公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有。同时将南洋镇利民村、民航村、新洋经济合作社、新兴镇洪东村、盐东镇东南村等7.2629公顷集体建设用地、0.8384公顷未利用地征收为国有。

      2018年1月25日，盐城市政府作出盐（亭）国土征公字[2017]第138号《征收土地公告》载明：征收土地位置为盐城市亭湖区南洋镇新洋经济合作社九组；征收土地面积为63986平方米，计95.979亩，同时还公布了建设用地项目名称、土地补偿安置标准、补偿登记等内容。2018年1月31日，盐城市国土局作出盐（亭）国土公字[2017]第138号《征地补偿、安置方案公告》。

      截至目前，新洋经济合作社九组尚有部分土地未办理征收手续，该地块位于盐城大洋湾生态旅游景区范围内。2018年1月18日，原告以亭湖区政府为被告，提起本案行政诉讼。

    【法院审判】

      一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

      对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。由此可见，组织实施征地补偿安置是市、县人民政府土地行政主管部门的法定职责。本案中，原告起诉要求确认未经有权人民政府批准征收原告土地行为无效，属于对土地征收组织实施行为提起的行政诉讼，依法应当以市、县人民政府土地行政主管部门为被告，结合涉案征地批文及征地公告的情况，本案的适格被告应当为盐城市国土局，其以亭湖区政府为被告提起本案诉讼，系错列被告。

     《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，当事人提起行政诉讼，其诉讼请求应当是明确和具体的，要指向特定的行政行为。所谓土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。

      土地征收的本质特征是土地所有权的改变，即土地所有权由农民集体所有变为国家所有。根据我国土地管理法及相关法律法规的规定，土地征收包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门。原告起诉请求确认征地无效，应当明确是对征收土地过程中的哪一个行为提起行政诉讼。

      本案中，原告起诉请求确认被告亭湖区政府未经有权人民政府批准征收土地行为无效，但根据其在庭前会议、庭审笔录及谈话笔录中的陈述、辩论意见，具体理由包括亭湖政府未经批准实施占用土地行为、无立项、规划、环评等手续、没有履行入户调查、听证、发布征地公告、安置补偿公告等法定程序、未依法对原告予以安置补偿等内容。

      上述请求和理由涉及不同行政机关的多项行政行为，其诉讼请求不明确。而且，原告在庭审中进一步明确，其诉讼请求中所诉的征收土地行为还包括占用土地行为。而征收土地行为作为行政法律行为，与占用土地行为这一行政事实行为，系两个性质不同的行政行为。

      故，原告的起诉包含两个独立的行政行为，涉及不同的行政法律关系，其将两个行政行为合并在一个案件中起诉，并要求法院同时确认征收土地行为及占用土地行为无效，不符合行政诉讼起诉条件。经本院法律释明后，原告拒绝变更诉讼请求。裁定：驳回起诉。

      二审法院认为：关于亭湖区政府是否属于本案适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

      对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，上诉人诉请为确认亭湖区政府未经有权人民政府批准征收和占用案涉土地的行为无效。案涉土地经江苏省人民政府批准，并由盐城市人民政府发布《征收土地公告》、盐城市国土局发布《征地补偿、安置方案公告》，由此可见，亭湖区政府并非案涉土地的征收和补偿安置主体。

      上诉人主张亭湖区政府占用案涉土地行为无效，其实质属于盐城市国土局在组织实施征地过程中的行为。综上，亭湖区政府并非本案适格被告。

      关于上诉人提起本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

      上诉人所诉土地征收行政行为包括审批、备案、批准、公告、补偿、安置等系列行为，涉及不同级别的不同行政机关。上诉人所诉占用土地行政行为独立于土地征收行政行为，应当单独提起行政诉讼。上诉人将土地征收行为与占用土地行为一并提起诉讼，不符合提起行政诉讼的条件，经原审法院释明，仍拒绝变更诉讼请求。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。裁定：驳回上诉，维持原裁定。

      再审法院认为：本案争议的焦点是再审申请人袁某的起诉是否符合行政诉讼的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，当事人提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，再审申请人提起诉讼，请求判令被申请人亭湖区政府未经有权人民政府批准即征收其土地的行为无效。再审申请人所起诉的征收土地行为，实际上涉及到不同级别行政机关所实施的多个行政行为，不同行为的适格被告、管辖法院等均有所不同。

      对此，人民法院应当要求其明确诉讼请求。本案经一审法院释明后，再审申请人对其所诉征地行为这一诉讼请求未予明确，同时又主张其所诉的征收土地行为还包含占用土地行为，一、二审认为其诉讼请求不明确，起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，并无不当。

      根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

      本案涉案土地经江苏省人民政府批准征收后，由江苏省盐城市人民政府发布《征收土地公告》、江苏省盐城市原国土资源局（现盐城市自然资源和规划局）发布《征地补偿、安置方案公告》，故一、二审认为被申请人亭湖区政府并非涉案土地的征收和补偿安置主体，不是本案的适格被告，亦无不当。裁定：驳回再审申请人的再审申请。

     【律师点评】

     本案系因土地征收而引发的行政诉讼，主要的裁判要点如下：

     1.征收土地行为，实际上涉及到不同级别行政机关所实施的多个行政行为，不同行为的适格被告、管辖法院等均有所不同。

     2.对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过充分释明，当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，则应当裁定不予受理或者驳回起诉。