【导言】

      当事人提出听证要求后，安全监管监察部门应当在收到书面申请之日起15日内举行听证会。举行听证的时间和作出行政处罚的时间均在法定期限之外，但当事人在本案中所享有的陈述、申辩等权利在执法程序中均得到了保障，其实质性权利并未因此而受到侵害，超期就仅属于程序瑕疵，不足以撤销行政处罚决定。

 

【案情简介】

      2019年4月7日约14时15分，在广东省某市洪梅镇氹涌村园美街横巷20号在建民房发生一起高处坠落事故，造成1人死亡。事发当天，某市应急管理局执法人员到现场进行了检查并拍照存证，并于次日对周某、陈仁忠及陈中炎进行了调查询问，并制作了《询问笔录》。2019年4月9日，某市人民政府于批准成立事故调查组（事故调查组包括洪梅镇人民政府、洪梅镇应急管理分局、洪梅镇监察室、洪梅镇总工会、洪梅镇住建局、洪梅公安分局、洪梅城管分局、洪梅司法分局和氹涌村委会），负责本次事故的调查工作。事故调查期间，事故调查组对周某、吴靓文、陈仁忠和杨雄等进行了调查询问，并制作了《询问笔录》，其中周某和陈仁忠均在笔录中确认2019年4月8日《询问笔录》的内容属实。2019年5月31日，事故调查组形成了《洪梅镇“4·7”一般高处坠落事故调查报告》（以下简称《调查报告》）。

      调查报告查明：吴靓文系该起事故涉事房屋的屋主，负责提供房屋建设的材料；周某从1999年开始接单做包工头至今，主要是接自建民房和厂房的施工工程，无建筑施工资质，无固定施工 队人员，与吴靓文签订了该房屋建筑工程承包合同，负责房屋的主体工程施工，涉事的物料提升机系周某找人安装使用。事故发生经过：2019年4月7日约14时15分，事发工地共有8人，分别是陈仁忠、李凡均、杨维、黄羽布、陈中炎、胡新伟、胡长芝、张**。其中陈仁忠、李凡均、杨维、黄羽布4人在事发工地进行作业，陈中炎、胡新伟是陈仁忠、李凡均的老乡，事发当时和李凡均一起在3楼靠近物料提升机的楼梯一边；杨维在房屋的另外一边砌墙；胡长芝、张**是陈仁忠准备请来做砌墙的大工的，事发当时在3楼靠近路边位置查看工程进度；陈仁忠在2楼休息；黄羽布帮李凡均和杨维打砂浆。

      打砂浆的具体流程：先在1楼用砂浆机打好砂浆后，把砂浆用斗车装好推进物料提升机中，从楼梯走到3楼后通过控制开关把砂浆运至3楼，再把斗车从物料提升机推到作业地点，最后把空斗车推回物料提升机后运至1楼。黄羽布在把空斗车从3楼楼面推回物料提升机的时候，物料提升机与楼面之间的模板松脱，黄羽布和模板一起从物料提升机和楼面之间的空隙掉了下去。事发后其他作业人员看到黄羽布躺在物料提升机井底，头部流血，失去意识。陈仁忠立即通知周某，周某通知吴靓文赶到现场，陈仁忠随即报警和拨打120急救电话。

      约14时35分洪梅医院救护车到场，经医生现场抢救，证实伤者黄羽布已经死亡。事故发生的直接原因是填补物料提升机与3楼楼面之间空隙的模板未固定；间接原因之一是周某未采取技术、管理措施，未及时发现并消除事故隐患。

      对周某的处理建议：周某未采取技术、管理措施，未及时发现并消除事故隐患，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，对事故负有责任，建议由应急管理部门按照《中华人民共和国安全生产法》等法律法规的相关规定对其进行行政处罚。2019年6月13日，事故调查组将该调查报告上报某市人民政府，并申请结案。同日，某市人民政府作出《关于洪梅镇“4·7”一般高处坠落事故结案的批复》，同意事故调查组对事故原因、责任、性质的分析和认定和对事故有关责任单位和责任人员的处理意见，同意结案。

       2019年6月14日，某市应急管理局对周某一案进行立案调查，后因案情复杂，于2019年7月12日申请延期至90日作出行政处罚决定。2019年6月21日，某市应急管理局向某市人民政府申请调取该事故调查处理的所有卷宗材料进行研究分析。2019年8月7日、8月26日，某市应急管理局对周某进行了调查询问，并制作了《询问笔录》。2019年9月2日，某市应急管理局向周某作出并送达（东）应急罚告[2019]CF3004号《行政处罚告知书》和（东）应急听告[2019]CF3004号《行政处罚听证告知书》，认为上述事故是一起一般生产安全责任事故。经事故调查组认定及立案调查发现，周某存在未采取技术、管理措施，未及时发现并消除事故隐患，对事故负有责任。以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，拟对周某作出处罚款人民币贰拾万元整的行政处罚，并告知周某有申请听证及提出陈述和申辩的权利。

      2019年9月5日，周某向某市应急管理局申请听证。2019年9月23日，某市应急管理局根据周某的申请组织了听证。2019年10月12日，某市应急管理局向周某作出并送达（东）应急罚[2019]CF3004号《行政处罚决定书（单位）》，依据上述《行政处罚告知书》中认定的事实和法律依据，决定对周某处贰拾万元罚款。周某不服某市应急管理局作出的上述涉案行政处罚决定书，向原审法院提起行政诉讼。

      另查明，周某在接受调查时称，其负责涉案事故房屋的主体工程施工，包括装模、安装钢筋、浇混凝土和砌砖，费用按建筑面积计算；其与屋主吴靓文有签订一份简易合同，但已交给保险公司，未留底；其雇请了木工黎长明、铁工许大团、砖工陈仁忠、泥水工等为其工作；涉案物料提升机是其七八年前在一个工厂购买，购买时厂家为物料提升机出具了一个产品合格证，目前已遗失；其于2018年10月左右找私人把物料提升机安装在事发工地，该物料提升机在安装前未到相关部门进行登记和报备，安装后未组织相关单位或委托具有相应资质的检测机构进行检测，物料提升机与楼面之间的缝隙用模板填补，但未进行固定并加装护栏。

      吴靓文在接受调查时称，其叫周某负责涉案事故房屋的主体工程施工，包括水泥浇灌和砌墙，其与周某之间有签订合同；周某是以个人名义承包涉案事故房屋工程。陈仁忠在接受调查时称，周某先找陈中炎到涉案工地干活，陈中炎再介绍其到涉案工地负责砌砖；涉事物料提升机由周某安装，提升机与楼面之间的空隙由模板填补，但未进行固定并加装护栏。陈中炎在接受调查时称，周某承包涉案事故房屋的模板和主体建筑；涉事物料提升机是周某找人安装的；周某将砌砖包给陈仁忠。

 

【法院审判】

      一审法院认为：本案的争议焦点是某市应急管理局作出涉案行政处罚程序是否合法有据。《中华人民共和国安全生产法》第九条规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。某市应急管理局作为某市行政区域内的安全生产监督管理部门，依法享有对某市行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理的法定职权。

      实体方面。双方对于事故发生经过并无异议，原审法院依法予以确认。

     《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款规定：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”本案中，根据吴靓文的《询问笔录》可知，吴靓文将涉案房屋主体工程承包给周某，并签订合同，周某对此也予以确认；同时，周某还确认木工、铁工、砖工等的负责人均是由其雇请，并有陈仁忠、陈中炎等的《询问笔录》佐证，足以认定周某是涉案事故房屋工程的总承包人。

      根据《广东省安全生产条例》第五十二条第（一）项“本条例下列用语的含义：（一）生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”的规定，周某虽为自然人，但其承包涉案工程的目的是为了通过生产经营活动而获取利益，故应当认定为本案的生产经营单位。从某市应急管理局提交的《询问笔录》以及事发现场的照片可知，周某作为涉案工程的总承包人和涉事物料提升机的所有人，其在明知道涉案物料提升机与楼面之间存在空隙的情况下，未对相应的隐患进行及时的排查，也未采取相应的措施消除隐患，以至造成一人死亡的事故，违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款的规定，对事故负有责任。

     《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款规定：“根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”本案是造成3人以下死亡的事故，根据上述规定，此次事故应属一般事故，故某市应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，给予周某处罚款二十万元的行政处罚，并无不当。

      关于周某主张：一、事故调查组未邀请人民检察院派人参加的问题。由于监察体制改革，检察院反贪、反渎、预防职能划归监察委，因此，本次调查组成员中邀请监察机关而未邀请人民检察院参加，并未违反相关法律法规的规定。二、周某、陈仁忠和陈中炎2019年4月8日的《询问笔录》在事故调查组成立前形成的问题。《中华人民共和国安全生产法》第八十一条规定，负有安全生产监督管理职责的部门接到事故报告后，应当立即按照国家有关规定上报事故情况。

      某市应急管理局作为某市行政区域内的安全生产监督管理部门，为了解事故情况，有权在生产安全事故发生后第一时间对相关人员进行调查询问。相关《询问笔录》在某市应急管理局依职权作出，且被调查人员在后续调查中对前述《询问笔录》予以确认的情况下，事故调查组和某市应急管理局将其作为认定事实的依据，并无不当。三、关于调查报告超过60天提交的问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告。

      本案中的涉案事故发生于2019年4月7日，事故调查组的调查报告提交于2019年6月13日，超过上述规定的60天。但鉴于属程序轻微违法，并未影响周某的实体权利，故不影响该调查报告的效力。四，关于某市应急管理局适用法律错误的问题。周某主张一般事故应当适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项的规定。根据上位法优于下位法和新法优于旧法原则，《中华人民共和国安全生产法》于《生产安全事故报告和调查处理条例》而言，既是上位法也是新法，故在针对同一事项出现不同规定的情形，某市应急管理局适用《中华人民共和国安全生产法》并无不当。

      程序方面。《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定，行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。

      第三十五条规定，当事人提出听证要求后，安全监管监察部门应当在收到书面申请之日起15日内举行听证会，并在举行听证会的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。本案中，某市应急管理局申请作出行政处罚决定延长至90日，某市应急管理局从立案调查到作出行政处罚决定共计121天，从周某申请听证到某市应急管理局举行听证共计19天，均超过上述期限，确属不当，但由于某市应急管理局的上述不当行为情形轻微，且对周某的实体权利不产生实际影响，对某市应急管理局作出行政处罚决定的事实认定和法律适用亦无影响，构成程序瑕疵，原审法院在此予以指正。关于周某主张事故调查组在事故调查期间存在的程序问题，由于该行为并非某市应急管理局作出的行政行为，故不在本案的审查范围。

      二审法院判决：本案系安全生产监督行政处罚纠纷。本案二审的争议焦点为某市应急管理局作出的（东）应急罚[2019]CF3004号《行政处罚决定书（单位）》是否合法有据。

      本案中，黄羽布系案外人吴靓文所有的位于某市洪梅镇氹涌村园美街横巷20号的在建民房工地的砌砖小工。2019年4月7日在作业时，由于物料提升机和楼面之间的模板松脱，黄羽布和模板一起从物料提升机和三楼楼面之间的空隙坠落至物料提升机井底，并因此死亡。案涉事故发生后，某市应急管理局曾多次向周某、屋主吴靓文、陈仁忠、现场工人杨维等进行调查，并分别制作了《询问笔录》。

      周某在调查中述称，屋主吴靓文将案涉工地交由其承包，包括装模、安装钢筋、浇混凝土和砌砖，并按建筑面积计算费用。周某接到工程后，请陈仁忠负责案涉工地的砌墙工作，按照砌墙面积与陈仁忠进行结算，现场砌砖的工人包括黄羽布在内均由陈仁忠招聘，并由陈仁忠负责管理和工人工资结算。案涉物料提升机由周某提供并请人安装至案涉工地，安装后用模板填铺物料提升机与楼面之间约30CM的空隙，但未进行固定并加装护栏。

      吴靓文、陈仁忠、杨维在调查中所作的陈述与周某的陈述基本一致，能够相互印证。虽然案涉事故调查组经调查作出的《调查报告》出具时间超过法定期限7日，但该《调查报告》所认定的案涉事故的发生经过、周某承包了案涉工程的施工工作、案涉物料提升机为周某所有并为周某请人安装等事实，均与某市应急管理局在《调查报告》出具后调查所得的情况一致。某市应急管理局对该《调查报告》予以采信，并无不当。

      综上可知，周某系案涉工程的承包人。周某在诉讼中主张其并非案涉工程的承包人，理据不足，且与调查时的陈述矛盾，本院不予采信。

    《广东省安全生产条例》第五十二条规定：“本条例下列用语的含义：（一）生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”周某系通过从事承包工程建设获得营利的自然人，系前述条款所称的生产经营单位。依据《中华人民共和国安全生产法》第三十八条之规定，生产经营单位负有对生产安全事故隐患进行排查、消除的义务。

      案涉物料提升机系由周某请人在安装在案涉工地，周某作为生产经营单位，在明知物料提升机和楼面之间存在空隙的情况下，未及时排查并消除该安全隐患，以致酿成工人黄羽布从该空隙间坠落身亡的事故，违背了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条为生产经营单位所设定之义务。

      案涉事故导致黄羽布一人死亡，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十八条第一款之规定，案涉事故为一般事故，某市应急管理局依照作为《生产安全事故报告和调查处理条例》上位法的《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项之规定，对周某给予20万元罚款的行政处罚，并无不当。周某主张因案涉工地的外排栅为屋主吴靓文所搭建，故前述的安全隐患应由吴靓文负责消除，但屋主吴靓文搭建外排栅的行为与案涉的安全隐患之间并无关联，吴靓文并不负有排除案涉安全隐患的责任，周某的前述主张没有理据，本院不予采信。

      关于案涉行政处罚的程序问题。虽然某市应急管理局举行本案听证的时间和作出行政处罚的时间均在法定期限之外，但周某在本案中所享有的陈述、申辩等权利在本案执法程序中均得到了保障，周某的实质性权利并未因此而受到侵害，周某主张前述程序瑕疵应导致案涉行政处罚无效，缺乏法律依据，不能成立，但本院在此亦对某市应急管理局在本案处理时存在的程序瑕疵予以指出，望其今后予以注意。

      综上，虽然某市应急管理局作出（东）应急罚[2019]CF3004号《行政处罚决定书（单位）》存在程序瑕疵，但其处理结果并无不当。判决：驳回上诉，维持原判。

 

【律师点评】

     本案系因行政处罚而引发的行政诉讼，主要的裁判要点如下：

     1.当事人提出听证要求后，安全监管监察部门应当在收到书面申请之日起15日内举行听证会。

     2.举行听证的时间和作出行政处罚的时间均在法定期限之外，但当事人在处罚程序中所享有的陈述、申辩等权利在本案执法程序中均得到了保障，其实质性权利并未因此而受到侵害，超期属于程序瑕疵，不足以撤销行政处罚决定。

 

【法律小贴士】  

     《安全生产违法行为行政处罚办法》

      第三十五条  当事人提出听证要求后，安全监管监察部门应当在收到书面申请之日起15日内举行听证会，并在举行听证会的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。当事人应当按期参加听证。当事人有正当理由要求延期的，经组织听证的安全监管监察部门负责人批准可以延期1次；当事人未按期参加听证，并且未事先说明理由的，视为放弃听证权利。