【导言】

      当事人到期不缴纳罚款的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款。这属于行政机关对于不履行行政处罚决定所采取的的措施，而不属于行政处罚事项本身。逾期不缴纳罚款可以加处罚款的事项，不属于必须在行政处罚决定书中进行告知的内容。

 

【案情简介】

      2017年2月，原告因仓储输粮设备需改造，故将该改造事项交由潘德超完成。同年2月27日11时，潘德超与其所雇佣的黄某共同在原告车间做相关工作，黄某在做工时不幸身亡，经荆州市第一人民医院诊断，颈椎骨折是导致黄某死亡的原因。被告工作人员于2017年3月3日、3月7日分别前往原告公司向法定代表人党从松、潘德超二人制作了询问笔录，拍摄了三张照片。2017年5月8日，湖北三湖天星米业有限公司“2.27”一般伤害事故调查组制作出《湖北三湖天星米业有限公司“2.27”一般伤害事故调查报告》。

      2017年12月5日，被告制作了（江）安监罚告[2017]4号行政处罚告知书和（江）安监听告[2017]3号行政处罚听证告知书，并于2017年12月27日同日向原告送达，告知拟对原告处以30万元罚款的行政处罚。2017年12月29日，原告公司向被告陈述申辩。2018年2月14日，被告制作了（江）安监罚[2018]3号行政处罚决定书，决定给予原告处20万元的行政处罚，并于同日向原告进行了送达。后原告不服，向本院提起诉讼，要求判决撤销该处罚决定。

 

【法院审判】

      一审法院认为：根据原、被告双方的诉请和答辩，归纳本案的争议焦点是被告江陵县应急管理局于2018年2月14日作出的（江）安监罚[2018]3号行政处罚决定书的程序是否合法、内容是否合法。

关于涉案的行政处罚决定书的程序是否合法。

      1、根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第十三条、第二十三条、第二十五条、第二十九条、第三十二条、第三十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款、第三十八条之规定，结合被告提供的证据可知：（1）、被告对原告作出的行政处罚一案，并没有立案审批等材料；（2）、被告单位的行政执法人员于2017年3月3日开始制作询问笔录，这是被告最早介入案件的时间，即使按照此时间计算，应该在2017年3月8日前补办立案手续，最迟应该在2017年9月8日之前作出行政处罚决定，但是，被告作出（江）安监罚[2018]3号行政处罚决定的时间是2018年2月14日，远远地超出了法定时间；（3）、没有提供两名执法人员有效的行政执法证件；（4）、被告单位的两名行政执法人员在2017年3月3日的询问笔录上，询问人和记录人均没有签名，在2017年3月7日的的询问笔录上，询问人没有签名（现在两份笔录上虽然有两个人的签名，但是系第一次庭审质证结束后，被告将证据拿回整理时补充签名后，于第二次庭审时提交），2017年12月29日的当事人陈述申辩笔录，只有一个承办人签名；（5）、被告作出的20万元罚款，属于较大数额的罚款和较重的行政处罚，行政机关的负责人应该集体讨论，被告并没有依法集体讨论。

      2、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条、第四十二条、第四十三条的规定，行政机关在作出行政处罚之前，应当先履行处罚告知义务，后履行听证告知义务，当事人要求听证的，听证结束后，行政机关才能够根据听证情况，依照该法第三十八条的规定，作出是否处罚、处罚多少的决定？（1）、从上述法条的关系来看，处罚告知和听证告知是一个先后关系，以本案涉案的30万罚款为例，只有先行处罚告知，根据当事人陈述申辩的情况，才能初步确定处罚的数额；接着告知听证权利，最终根据第三十八条的规定，作出具体罚款数额的决定（当事人放弃听证的除外）。而被告却于2017年12月5日同时作出了（江）安监罚告[2017]4号行政处罚告知书和（江）安监听告[2017]3号行政处罚听证告知书，并于2017年12月27日同日送达。2017年12月29日，被告向原告公司的法定代表人党从松制作了陈述申辩笔录，党从松要求处罚20万元。据此，被告应该根据究竟是处罚20万元还是30万元的罚款数额向原告履行听证告知义务（而后制作的行政处罚决定书确定的数额也是20万元，该罚款数额是如何确定的，不得而知）。但是，被告于2017年12月5日制作的听证告知书上确定的数额却是和行政处罚告知书上确定的数额一致，即30万元罚款。所以，被告不仅违反了处罚告知和听证告知的法定程序（先后程序），而且听证告知书上确定的内容即罚款数额亦是错误的。（2）、同时，原告是要求听证还是放弃听证？被告是否组织听证？从被告提供的证据来看，无从知晓。

      3、根据《生产安全事故报告和处理条例》第二十九条、第三十条、第三十二条之规定，从被告在法定时间内提供的《湖北三湖天星米业有限公司“2.27”一般伤害事故调查报告》可知，该报告于2017年5月8日制作，而事故发生的时间是2017年2月27日，故调查报告应当在2017年4月27日之前提交，而非2017年5月8日；且调查报告没有附有关证据材料，调查组成员亦没有在事故调查报告上签名。

      4、被告制作的（江）安监罚[2018]3号行政处罚决定书根据三组证据，确认原告违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款的规定，故根据该法第一百零九条第一项的规定，决定给予原告处人民币20万元罚款的行政处罚。而该法第三十八条第一款规定：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”第一百零九条第一项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）、发生一般事故的，处二十万元以上五十万以下的罚款；”可见，第三十八条第一款是属于该法第四章安全生产的监督管理方面的法条，而第一百零九条第一项是属于该法第六章法律责任方面关于发生生产安全事故后应该处罚的法条，很显然，法条的援引不恰当；即使按照被告认定原告违反了第三十八条第一款的规定，那么要给予原告处罚，亦应当引用该法第九十九条，该条规定：“生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿，并处十万元以上五十万元以下的罚款……”所以，被告在对原告给予行政处罚决定时，适用法律错误。综上，被告在对原告作出行政处罚决定时，程序错误。

      关于涉案的行政处罚决定书的内容是否合法。被告在制作的（江）安监罚[2018]3号行政处罚决定书中采信的三组证据，系2份笔录、一份《2.27一般伤害事故调查报告》、3张现场照片。该调查报告在介绍原告厂房的基本情况中，在认定事故发生地的墙高、檐高、横杆高于墙顶等处的高度时，均以目测的“约3.5米、约6米、约2.2米”等数字作为依据，在庭审中，被告单位的工作人员在接受原告的询问时回答“高处作业的高度规定是2米，黄某焊接的高度是大约3.5米，依据是从照片直观来看，墙体旁有梯子，肯定不会低于2米的高度”，原告认为被告所述的高处作业，以及高度都是直观感受，没有直接的证据证明。该调查报告在介绍事故发生经过和应急处置情况中，阐述：“……将输送机顶立了放置在横杆上一段距离。此时装载机的铲斗为升起状态作为了输送机的支撑，装载机停放的位置为装载机前部离隔墙约1米。…….完成将角钢焊接到墙顶的钢片上之后，在将横杆焊接到角钢上的过程中，可能是因为空间小便于操作，黄某对地面的潘德超提出将输送机在升高一点……。装载机一发动便开始向前行驶（潘德超未做出挂前进挡让车辆前行的操作），上方的铲斗撞向了黄某所在的位置。铲斗在向前的过程中，黄某被抵住受伤并掉落在稻谷仓库的谷堆上……。经诊断，颈椎骨折是导致黄某死亡的原因。”可见，依然还是“一段距离、约1米、可能”这些模棱两可的数据和词语。

      综上所述，被告单位的行政执法人员在接到报案赶到原告公司后，并没有对事故发生地的现场进行一个实地勘测，究竟事故发生地的高处作业的高度有多高？亦没有对相关的证据比如装载机等证据进行证据保全。对死者黄某的死因，没有提交专业权威机构出具的鉴定意见，从而无法确定是安全生产原因或者其他原因致使黄某死亡，且与其死亡有无法律上的因果关系？同时，被告作出的一般伤害事故的调查报告中，认定事故原因和性质时，造成人员伤亡事故的直接原因是以下三点：1、天星米业安排在焊接中用装载机作为输送机支撑存在安全隐患；2、没有为黄某搭设焊接作业平台；3、未督促黄某穿戴好安全防护用品。但是，该调查报告在报告中并没有提供相关的法律依据予以佐证。从被告提供的证据来看，该调查报告采信的事实仅凭被告的工作人员制作的两份程序上存在瑕疵的调查笔录（执法人员证件不齐全，系第一次庭审结束后补充签名；没有相应的执法证件）、拍摄的三张照片和目测、推断的数据、原因而形成。所以，导致了被告制作行政处罚决定书采信的证据事实不清，主要证据不足。

      被告作为政府的职能部门，主管本辖区的安全生产和相关的政策法规工作，具有行政权和执法权。合法原则是行政法的首要原则，我国的合法行政原则在结构上包括对现行法律的遵守（法律优先）和依照法律授权活动（法律保留）两个方面，其中法律优先是消极意义上的合法行政，指的是行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，不得抵触现行有效的法律规定。行政机关的任何规定和决定都不得与法律相抵触，行政机关不得作出不符合现行法律的规定和决定，不得违反行政法程序正当的原则，行政机关的规定和决定违法，就不能取得法律效力。本案被告在对原告作出20万元罚款的具体行政行为时，从前述本院对被告提供的相关证据的分析和认定可以看出，无论在程序方面、还是在事实方面，被告根据三组证据即证据一、询问笔录两份；证据二、《湖北三湖天星米业有限公司“2.27”一般伤害事故调查报告》；证据三、3张现场照片而作出的（江）安监罚[2018]3号行政处罚决定书，存在着认定的事实不清，主要证据不足，违反法定程序，适用法律、法规错误，故应依法撤销被告作出的行政处罚决定。

      二审法院判决：驳回上诉，维持原判。

      再审法院认为：本案的主要争议在于江陵县应急管理局对天星米业公司作出的（江）安监罚[2018]3号行政处罚决定是否合法。根据原审查明事实，江陵县应急管理局在作出被诉处罚决定前，虽然依法告知了天星米业公司拟处罚的事实、依据并告知其享有陈述、申辩、听证等权利，但因被诉处罚决定涉及的罚款金额为二十万元，依法不能适用简易程序。在江陵县应急管理局未能举证证明其依法履行了立案审批程序以及负责人集体讨论程序的情况下，原审判决认定被诉行政处罚决定的作出程序不符合《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条、第二十九条之规定，具有事实和法律依据。

      在法律适用方面，《湖北三湖天星米业有限公司“2.27”一般伤害事故调查报告》及被诉行政处罚决定书均查明天星米业公司违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款之规定，对案涉事故的发生负有责任。江陵县应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款的规定对天星米业公司作出处罚，适用法律并无不当。因江陵县应急管理局作出被诉处罚决定并未适用《中华人民共和国安全生产法》第三十条第一款的规定，原审判决在陈述相关事实时存在明显笔误，本院予以纠正。关于被诉行政处罚决定书的内容，主要争议在于行政处罚决定中一并作出“到期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款”的内容是否恰当。本院认为，“加处罚款”不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款规定的行政处罚决定书应当载明的事项和内容，亦非法定的行政处罚种类，而是行政强制执行的方式之一，其具体适用应当符合《中华人民共和国行政强制法》的程序性规定，不宜在行政处罚决定书中直接适用。原审判决认定被诉处罚决定内容不当，具有法律依据。原审判决论理部分虽有瑕疵，但处理结果并无不当，不属于本案应当进入再审的法定事由。裁定驳回再审申请。

 

【律师点评】

      本案系因行政处罚而引发的行政诉讼，主要的裁判要点如下：

      1.对严重安全生产违法行为给予责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工、吊销有关许可证、撤销有关执业资格或者岗位证书、5万元以上罚款、没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品或者采掘设备价值5万元以上的行政处罚的，应当由安全监管监察部门的负责人集体讨论决定。行政机关应当提供负责人进行集体讨论的证明材料，如会议纪要。

      2.当事人到期不缴纳罚款的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款。这属于行政机关对于不履行行政处罚决定所采取的的措施，而不属于行政处罚事项本身。

      3.逾期不缴纳罚款可以加处罚款的事项，不属于必须在行政处罚决定书中进行告知的内容。

 

【法律小贴士】  

     《安全生产违法行为行政处罚办法》

      第二十三条  除依照简易程序当场作出的行政处罚外，安全监管监察部门发现生产经营单位及其有关人员有应当给予行政处罚的行为的，应当予以立案，填写立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证，并在5日内补办立案手续。

      第二十九条  案件调查终结后，负责承办案件的安全生产行政执法人员应当填写案件处理呈批表，连同有关证据材料一并报本部门负责人审批。安全监管监察部门负责人应当及时对案件调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出以下决定：

    （一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；

    （二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；

    （三）违法事实不能成立，不得给予行政处罚；

    （四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

      对严重安全生产违法行为给予责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工、吊销有关许可证、撤销有关执业资格或者岗位证书、5万元以上罚款、没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品或者采掘设备价值5万元以上的行政处罚的，应当由安全监管监察部门的负责人集体讨论决定。

    《中华人民共和国行政处罚法（2017修正）》

     第三十九条  行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：

   （一）当事人的姓名或者名称、地址；

   （二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；

   （三）行政处罚的种类和依据；

   （四）行政处罚的履行方式和期限；

   （五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

   （六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。

     行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。

     第五十一条  当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：

   （一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；

   （二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；

   （三）申请人民法院强制执行。

    《中华人民共和国安全生产法（2014修正）》

     第一百零九条  发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：

   （一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；

   （二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；

   （三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；

   （四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。