【导言】

      安全生产违法行为发生地，既包括违法行为开始的地方，也包括违法行为实施的地方，还包括违法行为结果发生的地方。违法行为结果地行政机关具有行政处罚管辖权的前提是：该结果必须是该违法行为造成的后果。运输企业未切实落实企业安全生产主体责任、未依法开展安全教育的行为，如果不是交通事故发生的直接原因的，事故发生地的行政机关无权对该运输企业未切实落实企业安全生产主体责任、未依法开展安全教育的行为作出行政处罚。

【案情简介】

      原告肖某系某某驾培公司的法定代表人。2017年10月21日，某某驾培公司教练员张勇带着学员到万州参加驾驶员科目三的考试，同日下午17：19分许，教练员张勇驾驶小型轿车搭乘4名学员熟悉考场路段结束后由西向东行驶至高峰大道与鸣居东路十字交叉路口时，遇杨付全驾驶的普通二轮摩托车沿鸣居东路由南向北行驶，因张勇驾驶机动车未让右方道路的来车先行和杨付全超载搭乘未戴安全头盔的杨文哲、杨应寿导致两车发生碰撞，造成普通二轮摩托车的驾驶员杨付全、乘客杨文哲受伤，杨应寿受伤经医院医治无效于2017年10月26日死亡。2017年11月6日，重庆市万州区公安局交通巡逻警察支队作出道路交通事故认定书，认定当事人张勇承担本次事故的主要责任，当事人杨付全承担本次事故的次要责任，当事人杨文哲、杨应寿不承担本次交通事故的责任。2017年11月21日，万州区公安局交通巡逻警察支队将该起营运车辆发生的交通事故抄告被告万州安监局。

      万州安监局作为牵头单位于2017年12月29日成立了某某驾培公司“10.21”道路交通事故调查组，其成员单位有万州区总工会、万州区公安局、万州区交委、万州区运管处、万州区公安局交通巡逻警察支队。调查组分别对肖某、墙川、余曙光、王兵进行了调查询问同时调取相关资料。2018年2月6日，“10.21”道路交通事故调查组作出了某某驾培公司“10.21”道路交通事故调查报告，认为当事人张勇驾驶机动车上道路行驶，当其行驶至事发十字交叉路口时，因其未让右方道路的来车先行，同时当事人杨付全驾驶载人超过核定人数的机动车上道路行驶，且乘坐人均未戴安全头盔，是造成本次道路交通事故发生的直接原因。

      某某驾培公司未切实落实企业安全生产主体责任，安全生产责任制、安全教育培训、安全检查等落实不到位是造成本次事故的间接原因。调查组认定该起交通事故是一起生产安全责任事故，建议安监部门依据《安全生产法》第九十二条（一）项的规定，给予原告1.5万元罚款的行政处罚。同时提出整改防范措施及建议。2018年3月7日，万州安监局请示万州区政府对某某驾培公司“10.21”道路交通事故批复结案，万州区政府遂对该起交通事故作出结案批复，同意事故调查报告对该事故原因及责任的分析和认定；同意对事故责任人员及责任单位的处理建议；同意调查组提出的整改措施及建议。

      2018年3月28日，被告认为原告的行为违反了《安全生产法》的相关规定，拟对其作出罚款1.5万元的行政处罚，并向原告送达了行政处罚告知书。被告于2018年5月10日作出（万州监支）安监罚[2017]26号行政处罚决定（个人），对原告处以罚款1.5万元。原告不服该处罚决定提起诉讼，请求撤销被告作出的（万州监支）安监罚[2017]26号行政处罚决定（个人）。另，2018年1月10日某某驾培公司向被告提交了“10.21交通事故”的情况说明及请求。奉节县公安局交通巡逻警察大队、奉节县公路运输管理所、奉节县交通委员会均在该情况说明上批注意见并加盖公章。

【法院审判】

      二审法院认为：第一，本案所涉交通事故是否构成生产安全事故；第二，万州安监局是否具有行政处罚管辖权。

      一、关于本案所涉交通事故是否构成生产安全事故。根据《安全生产法》第二条的规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。本案中，某某驾培公司虽不是专门从事道路运输的企业，但是其安排驾驶员使用教练车辆运送学员到万州参加驾驶员相关科目的考试，系从事该公司经营范围内与机动车驾驶员培训在特定情形下有关联关系的运输活动，属于该企业生产经营活动的范畴。某某驾培公司与他人发生的道路交通事故，具有道路交通事故和生产安全事故的双重属性，本案所涉交通事故属于生产安全事故。

      对于某某驾培公司及其主要负责人，道路交通管理行政部门可以适用道路交通法律、法规对其进行处理。在道路交通法律、法规对道路运输活动中涉及生产安全的事项未作出特别规定的情况下，安全生产监督管理部门可以适用安全生产法律、法规对其违反安全生产管理的行为依法进行处理。

      二、关于万州安监局是否具有行政处罚管辖权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、法规另有规定的除外。《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安全生产监督管理总局令第77号）第六条第二款亦对安全生产违法行为的行政处罚由违法行为发生地的相关安全监管部门管辖作出了规定。上述规定中的违法行为发生地，既包括违法行为开始的地方，也包括违法行为实施的地方，还包括违法行为结果发生的地方。应当注意的是，违法行为结果地行政机关具有行政处罚管辖权，前提是该结果必须是该违法行为造成的后果。

      如果违法行为与结果之间不具备直接的因果关系，即违法行为不能直接导致危害结果发生，或者不是导致危害结果发生的直接原因之一的，不能以这个结果确定该违法行为的结果地，该结果地行政机关也不能因此而取得对相应违法行为的行政处罚管辖权。本案中，万州安监局认定的肖某作为某某驾培公司主要负责人未建立、健全本单位安全生产责任制；未组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；未及时督促、检查本单位的安全生产工作，消除事故隐患等违法行为发生在奉节县，奉节县对本案所涉道路交通事故相关的安全生产违法行为具有行政处罚管辖权。

      本案所涉交通事故虽然发生在万州区，但是发生交通事故的直接原因是驾驶人张勇驾驶机动车未让右方道路的来车先行，驾驶人杨付全驾驶载人超过核定人数的机动车且乘坐人均未戴安全头盔，万州安监局认定的肖某作为某某驾培公司主要负责人未建立、健全本单位安全生产责任制；未组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；未及时督促、检查本单位的安全生产工作，消除事故隐患等行为与交通事故之间并不存在法律上的直接因果联系，也不是造成本次交通事故的直接原因之一。因此，万州安监局对某某驾培公司及其负责人发生在奉节县的违法行为不具有行政处罚管辖权，万州安监局对某某驾培公司负责人肖某作出（万州监支）安监罚[2017]26号行政处罚决定（个人）系超越职权的行为。

      万州安监局认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第三十二条的规定和《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》（安全生产监督管理总局令第42号）第八条的规定以及《国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大交通事故行政处罚有关问题的复函》第五条的规定及重庆市安全生产监督管理局《关于道路交通亡人事故调查处理有关问题的复函》（渝安监函[2016]69号）、重庆市安全生产监督管理局、重庆市公安局交通管理局《关于规范道路运输生产安全事故调查处理工作的通知》（渝安监发[2018]22号）等行政规范性文件的规定，万州安监局对某某驾培公司及其主要负责人具有行政处罚管辖权。

      由于《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第三十二条并不涉及对行政处罚管辖权作出例外规定，相反该行政法规第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。而《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》（国家安全生产监督管理总局令第42号）属行政规章，《国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大交通事故行政处罚有关问题的复函》属行政解释性质的行政规范性文件，上述文件中关于行政处罚管辖权的规定不属于《行政处罚法》第二十条规定的例外情形，本院不予适用。

      重庆市安全生产监督管理局《关于道路交通亡人事故调查处理有关问题的复函》（渝安监函[2016]69号）、重庆市安全生产监督管理局、重庆市公安局交通管理局《关于规范道路运输生产安全事故调查处理工作的通知》（渝安监发[2018]22号）等行政规范性文件本身不涉及行政处罚管辖权的设定。因此，万州安监局认为其对某某驾培公司主要负责人肖某具有行政处罚管辖权的主张不能成立。判决：一、撤销万州区人民法院（2017）渝0101行初104号行政判决；二、撤销万州区安全生产监督管理局作出的（万州监支）安监罚[2017]26号行政处罚决定（个人）。

      再审法院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安全生产监督管理总局令第77号）第六条第二款规定，“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖”。本案中，案涉交通事故发生在万州，奉节县某某驾驶培训有限公司（简称某某驾培公司）未切实落实企业安全生产主体责任，安全生产责任制、安全教育培训、安全检查等管理制度落实不到位等违法行为均发生在奉节县而非万州区。

      同时，由于发生交通事故的直接原因是驾驶人张勇驾驶机动车未让右方道路的来车先行，驾驶人杨付全驾驶载人超过核定人数的机动车且乘坐人均未戴安全头盔，故某某驾培公司的违法行为与交通事故之间不具有法律上的直接因果联系。在违法行为与结果之间不具备直接因果关系时，违法行为结果所在地的相关行政机关对相应违法行为不享有行政处罚权。《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令）第三十二条规定，有关行政机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。

      可见，万州府[2018]41号《关于奉节县某某驾驶培训有限公司“10.21”道路交通事故结案的批复》关于“同意对该事故责任人员及责任单位的处理建议”的内容，并非系对某某驾培公司违法行为行政处罚权的授权，原万州安监局同样应当依照法律、行政法规规定的权限和程序进行行政处罚，其对某某驾培公司实施行政处罚系超越职权。裁定：驳回重庆市万州区应急管理局的再审申请。

【律师点评】

      本案系因安全生产行政处罚而引发的行政诉讼，主要的裁判要点如下：

      1.在道路交通法律、法规对道路运输活动中涉及生产安全的事项未作出特别规定的情况下，安全生产监督管理部门可以适用安全生产法律、法规对其违反安全生产管理的行为依法进行处理。

      2.安全生产违法行为发生地，既包括违法行为开始的地方，也包括违法行为实施的地方，还包括违法行为结果发生的地方。

      3.违法行为结果地行政机关具有行政处罚管辖权的前提是：该结果必须是该违法行为造成的后果。运输企业未切实落实企业安全生产主体责任、未依法开展安全教育的行为，如果不是交通事故发生的直接原因的，事故发生地的行政机关无权对该运输企业未切实落实企业安全生产主体责任、未依法开展安全教育的行为作出行政处罚。

【法律小贴士】  

《中华人民共和国行政处罚法（2021修订）》

      第二十二条 行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。

《安全生产违法行为行政处罚办法》

      第六条 县级以上安全监管监察部门应当按照本章的规定，在各自的职责范围内对安全生产违法行为行政处罚行使管辖权。