【导言】

      个体工商户属于安全生产法律法规中的生产经营单位。对铺面装饰装修的活动属于与生产经营活动有关的活动，在此过程中发生的事故属于生产安全事故。生产经营单位和生产经营单位的主要负责人对安全生产事故负有责任的，均需要承担相应的主体责任并接受处罚。

 

【案情简介】

      某经营部为个体工商户，经营者为张某。2017年9月15日，寇某以张某名义，与某物流公司签订《租赁合同书》，租赁该公司经营的市场内2区2栋9-14号的商铺，后寇某与贺某签订《铺面装修合同》，约定由贺某对上述商铺进行装修。2017年10月21日，木工徐某在商铺装修过程中，移动脚手架顶面平台作业时，意外坠落地面致死。2017年12月13日，事故调查组出具《事故调查报告》，认定事故发生的直接原因为铺面装修工程外包木工人员在高3.6米四周无围栏的移动脚手架顶面平台作业，个人未穿戴安全带和安全帽，意外坠落地面致死；间接原因包括某经营部安全生产制度缺失，教育培训不够，现场安全管理不严，个人劳动防护缺失。

      2017年12月18日，某安监局作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。2017年12月29日，某安监局举行听证，并制作《听证笔录》。2018年1月4日，某安监局作出《行政处罚决定书（单位）》，认为某经营部违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十九条、第二十五条第一款、第三十八条第一款、第四十条、第四十一条、第四十二条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定给予某经营部罚款200000.00元的行政处罚。某经营部不服，于2018年2月2日向原市安监局申请行政复议。经补正和延期后，2018年5月11日，原市安监局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项作出《行政复议决定书》，维持了某安监局作出的《行政处罚决定书（单位）》。

 

【法院审判】

      一审法院认为：依据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“……县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”的规定，以及该法第一百零九条关于发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门处以罚款的规定，某安监局作为某区域内的安全生产监督管理部门，具有对辖区内的安全生产进行监督管理，以及发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位处以罚款的法定职权。

      依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的规定，以及该法第四十二条第一款“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……”的规定，2017年12月18日，某安监局作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知某经营部依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，某安监局对案涉违法事实，拟给予罚款200000.00元的行政处罚，以及某经营部享有陈述、申辩和要求听证的权利，符合上述规定。同时，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”的规定，某安监局于2017年12月29日组织听证，制作了《听证笔录》，并于2018年1月4日作出了《行政处罚决定书（单位）》。某经营部亦认可某安监局作出案涉行政处罚决定的程序，故某安监局作出《行政处罚决定书（单位）》的程序适当。

      依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项关于发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门处以罚款的规定，某安监局对某经营部作出《行政处罚决定书（单位）》符合规定。首先，依据《中华人民共和国安全生产法》第二条的规定，同时参照《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安全监管总局令第15号）第六十八条的规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产都应适用安全生产法；而生产经营单位是指合法和非法从事生产或者经营活动的企业法人、合伙组织、个体工商户等生产经营主体。本案某经营部为从事经营活动的生产经营单位，应当履行安全生产法定职责和义务，承担安全生产的主体责任。其次，根据《中华人民共和国安全生产法》第四十六条“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。

      生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改”的规定，以及某安监局提交的《租赁合同书》、《铺面装修合同》，询问寇某、张某、贺某后制作的《询问笔录》，《事故调查报告》等证据，能够证明某经营部的经营者租赁了2区2栋9-14号的商铺用于经营，并委托贺某个人承包装修上述商铺。某经营部未依据《中华人民共和国安全生产法》的要求，履行生产经营单位安全生产主体责任，将装修工程分包给不具备相应资质条件的主体，使得装修工作存在安全隐患。再次，依据《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十九条、第二十五条第一款、第三十八条第一款、第四十条、第四十一条、第四十二条的规定，生产经营单位应当履行建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，对从业人员进行安全生产教育和培训，建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，危险作业的现场安全管理，教育督促从业人员严格执行单位安全生产规章制度和安全操作规程等义务。本案中，某安监局提供的询问寇某、吴其兵、贺某后制作的《询问笔录》，均证明某经营部作为生产经营单位未履行上述义务。

      同时，2017年10月21日14时30分左右，某经营部发生高处坠落事故，造成1名装修作业人员死亡，某经营部属于未依法履行生产经营单位的“安全生产”责任。而“安全生产”不仅包括各种产品的生产活动，也包括自身的工程建设以及其他经营活动。某经营部将装修工程发包给不具备相应资质条件的主体，使得装修工作存在安全隐患，对案涉事故的发生负有一定的责任。因此，某安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，作出《行政处罚决定书（单位）》（[青]安监罚[2017]S12-1号），决定给予某经营部罚款200000.00元的行政处罚，符合上述规定。某经营部主张其并非高坠死亡人的雇主，在实际装修工程中发生的活动不属于其应当承担的安全生产管理责任等内容，原审法院不予支持。

      依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请……”的规定，以及该法第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，某经营部不服某安监局于2018年1月4日作出的《行政处罚决定书（单位）》（[青]安监罚[2017]S12-1号），在法定期限内向原市安监局申请行政复议，符合法律规定。同时，原市安监局作为某安监局的上一级主管部门，对某经营部以某安监局为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。

      无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限”的规定，同时依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查……”的规定，原市安监局于2018年2月2日收到某经营部的行政复议申请，于2018年2月5日向某经营部作出《行政复议申请材料补正通知书》（成安监复补正[2018]1-1号），通知某经营部于2018年2月9日前补正材料，经补正后审查，于2018年2月11日受理案涉行政复议申请，符合上述规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人……”的规定，原市安监局于受理当日作出《行政复议答复通知书》（成安监复答通[2018]1-1号），并无不当。

      依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”的规定，原市安监局于2018年4月8日作出《延期审理通知书》（成安监复延告[2018]1-1号），告知某经营部行政复议决定延期至2018年5月12日前作出，并于2018年5月11日作出了《行政复议决定书》（成安监复决[2018]1-1号）。某经营部亦认可原市安监局作出案涉行政复议决定的程序，故原市安监局作出《行政复议决定书》（成安监复决[2018]1-1号）的程序适当。判决驳回原告的诉讼请求。

      二审法院认为：依据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款和第一百零九条的规定，某安监局具有对其管辖区域内发生的生产安全事故具有作出行政处罚的行政职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，原市安监局具有对其下级部门的行政行为提起行政复议进行依法处理并作出复议决定的行政职权。本案中，某安监局作出《行政处罚决定书》和原市安监局作出《行政复议决定书》的程序符合法律规定，且上诉人某经营部亦对前述行政行为的程序无异议，本院对《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》作出程序的合法性予以确认。

      本案的争议焦点为：（一）本次事故是否属于生产安全事故及某经营部是否应当作为责任单位承担安全生产责任；（二）本案行政处罚是否违反一事不再罚款原则；（三）原审适用《中华人民共和国安全生产法》第四十六条是否正确。

     （一）关于本次事故是否属于生产安全事故及某经营部是否应当作为责任单位承担安全生产责任

      首先，《中华人民共和国安全生产法》第一条规定，“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。”由此可知，保障人民群众生命、财产安全，防止和减少生产安全事故是安全生产法的重要立法目的。对于生产安全事故，应理解为生产经营单位在生产经营活动（包括与生产经营有关的活动）中突然发生的，伤害人身安全和健康、损坏设备设施或者造成直接经济损失，导致生产经营活动（包括与生产经营活动有关的活动）暂时中止或永远终止的意外事件。本案中，某经营部因其经营业务的需要对其新租赁的铺面进行装饰装修，将铺面装饰装修的工作承包给案外人贺某，对铺面装饰装修的活动属于与某经营部生产经营活动有关的活动，本次事故属于生产安全事故。

      其次，某经营部在从事与其生产经营有关的活动时亦应当按照《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十九条、第二十五条第一款、第三十八条第一款、第四十条、第四十一条、第四十二条的规定，建立健全安全生产责任制和安全生产规章制度，提供安全生产条件，确保安全生产。而本次事故在某安监局进行调查过程中，查明某经营部未建立任何安全生产管理制度，亦未提供任何安全生产保障和条件，对本次事故的发生存在主体责任。故某安监局将本次事故认定为生产安全事故，并将某经营部作为本次生产安全事故的责任主体进行行政处罚并无不当，上诉人某经营部的本项上诉理由不能成立，本院不予支持。

     （二）关于本案行政处罚是否违反一事不再罚款原则

      上诉人某经营部认为根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十九条的规定，个体工商户应当由业主承担法律责任。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条的规定，审理行政案件，可参照民事诉讼的有关规定。本次事故中，某安监局对某经营部和其经营者张某都进行了处罚，属于一事再罚。

      对此，本院认为《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”该条规定明确了行政诉讼法中对行政案件审理中的相关程序性问题和检察监督问题未作规定的情形，适用民事诉讼法的相关规定。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十九条规定的是个体工商户在民事诉讼中参诉主体确定的程序问题，而对某经营部和张某的行政处罚涉及行政程序中对某经营部和张某违法行为的行政责任认定，属于不同的法律范畴，且本次生产安全事故属于《中华人民共和国安全生产法》第二条规定的调整范围，而《中华人民共和国安全生产法》中已经明确规定在出现生产安全事故时，生产经营单位和生产经营单位的主要负责人均需要承担相应的主体责任并接受处罚。

      另《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”某安监局对某经营部和其经营者张某分别予以罚款处罚，系对不同当事人作出，违法行为的内容指向亦不相同，上述罚款处罚不违反一事不再罚款原则。上诉人某经营部的本项上诉理由不能成立，本院不予支持。

     （三）关于原审适用《中华人民共和国安全生产法》第四十六条是否正确

      上诉人某经营部认为原审适用了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条，而本案中的情形不属于该条规定可以适用的范围，故适用法律错误，对适用该条作出维持决定的《行政复议决定书》和《行政处罚决定书》均应撤销。《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定，“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。

      生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”符合前述规定的情形，应当满足四个要素：一是行为主体是生产经营单位；二是行为主体实施发包或者出租行为；三是行为对象是发包人（或出租人）所属的生产经营项目、场所、设备；四是承包人（或承租人）不具备安全生产条件或者相应资质。从本案的情况来看，某经营部虽然是生产经营单位，但并未将其生产经营项目、设备、场所发包给案外人贺某从事其开展的生产经营活动，故原审判决适用《中华人民共和国安全生产法》第四十六条属于适用法律错误，本院予以纠正。

      前述已经阐明某经营部存在违反《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十九条、第二十五条第一款、第三十八条第一款、第四十条、第四十一条、第四十二条规定的行为，属于本次生产安全事故的责任主体，某安监局据此对某经营部作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度相当，应予维持。原市安监局作出的《行政复议决定书》中查明某经营部存在将其铺面装饰装修活动发包给不具有资质个人的事实与本案审查查明的事实一致，且该《行政复议决定书》并未据此改变某经营部在本次生产安全事故中承担的责任，而是在确认某安监局认定事实清楚、适用法律准确的基础上作出了维持某安监局处罚的决定，故《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，亦应予维持。虽原审判决适用《中华人民共和国安全生产法》第四十六条有误，但判决驳回某经营部诉讼请求的结论正确，本院予以维持。判决：驳回上诉，维持原判。

 

【律师点评】

      本案系因安全生产而引发的行政诉讼，主要的裁判要点如下：

       1.对铺面装饰装修的活动属于与某经营部生产经营活动有关的活动，在此过程中发生的事故属于生产安全事故。

       2.出现生产安全事故时，生产经营单位和生产经营单位的主要负责人均需要承担相应的主体责任并接受处罚。

       3.个体工商户属于安全生产法律法规中的生产经营单位。

 

【法律小贴士】  

《安全生产违法行为行政处罚办法》

      第六十八条 本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。

《中华人民共和国安全生产法（2021修正）》

      第四条 生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度，加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度，改善安全生产条件，加强安全生产标准化、信息化建设，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制，提高安全生产水平，确保安全生产。平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位应当根据本行业、领域的特点，建立健全并落实全员安全生产责任制，加强从业人员安全生产教育和培训，履行本法和其他法律、法规规定的有关安全生产义务。

      第五条 生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。