【导言】

      行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项关于行政诉讼受理案件范围所规定的行政协议。从签订主体、目的、双方权利义务来看，国有土地使用权出让合同应属于行政协议。因此，当事人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除国有土地使用权出让合同的，可以依法提起行政诉讼。

 

【案情简介】

      2008年12月28日某市政府棚户区改造办公室向市直各部门印发葫棚改办发[2008]72号《关于南山及跃进棚户区办理前期手续的函》，指出：根据省委省政府对棚户区改造的总体部署，认真落实葫政办发[2007]17号文件精神，为确保龙港区棚户区改造任务按时完成，同时，区政府2008年第一期、第六期会议纪要的内容落实改造措施得当，同意鸿亿公司与中冶某有色金属集团有限公司联合进行对南山及跃进村棚户区进行开发改造。该项目承建单位为鸿亿公司，于2009年对南山及跃进村棚户区三期进行改造建设。请各相关部门给予办理前期手续。

      2009年3月16日区政府第九期会议纪要第五条明确：根据《关于印发<某市5万平方米以下棚户区改造实施方案>的通知》（葫政办发[2007]17号）和区政府2008年第一期、第七期会议纪要精神，经研究，会议同意：南山跃进村棚户区改造土地由区财政局按评估综合地价全额收取土地出让金。动迁成本、办证成本等费用经相关部门审核认定后全额予以返还。收取开发公司15元/平方米费用，用于棚户区基础设施建设。

      2011年6月30日市资源局发布拍卖文件（一）即葫国土资告字[2011]10号《国有建设用地使用权拍卖出让公告》称：经某市人民政府批准，市资源局（出让人）决定以拍卖方式出让六幅地块的国有建设用地使用权。同年7月发布拍卖文件（二）即 《国有建设用地使用权拍卖出让须知》，须知明确了出让的H-2地块的位置、面积、用途、出让年限、动工及竣工期限，其中动工及竣工期限为：2011年10月1日前动工，2013年9月31日竣工。鸿亿公司经报名后，于2011年7月18日提交竞买申请书。2011年7月25日举行拍卖会，并于当日市资源局与鸿亿公司达成《国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》。2011年7月27日市资源局与鸿亿公司签订编号2011-50《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称2011-50出让合同），2011-50出让合同第四条约定：出让宗地编号为2011-50，出让宗地面积为大写伍万壹仟叁佰捌拾叁点肆零平方米（小写51383.40）；出让宗地座落于龙港区荒地路与××路交汇处东南侧H-2地块。第六条约定：出让人同意在2011年7月27前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第一项规定的土地条件：（一）场地平整达到宗地内平整。第七条约定国有建设用地使用权出让年限为其他普通商品住房用地70年；其他商服用地40年，按本合同第六条约定的交付土地之日起算。第十条约定了出让价款的支付方式。

      第十六条约定：受让人同意本合同项下宗地建设项目在2011年11月30日之前开工，在2014年11月30日之前竣工。第三十七条约定：受让人按照本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年限自实际交付土地之日起算。合同签订后，鸿亿公司在2011-50出让合同约定的360日内，向龙港区财政局账户支付了全部土地出让价款53952570元。之后，区政府按照2009年3月16日第九期会议纪要精神，将土地出让价款53952570元中，扣除每平方米15元的基础设施建设费后，作为宗地内房屋等被征收对象的补偿与安置等费用支付给鸿亿公司。

      到2016年8月31日前，市资源局并没有按照出让合同第六条约定即在2011年7月27前将出让宗地交付给鸿亿公司。2016年8月31日为解决回迁问题，在2011-50号合同项下51383.4平方米的国有建设用地并未全部达到净地的条件下，市资源局所属龙港分局为鸿亿公司办理了2011-50号合同项下的51383.4平方米编号为龙港国用2016第0036号的国有建设用地使用证。市资源局只交付51383.4平方米之中的部分土地，大部分土地因没有达到净地而没有交付鸿亿公司。鸿亿公司取得可施工建设的该部分土地后，立即组织施工建设。于2018年8月建成了编号为102#、103#、108#、109#、115#、119#共六栋商住楼房，并安置了已被拆迁户。

      另查明，案涉国有建设用地上的建设项目是经省、市政府确定的棚户区改造项目。共三期，一期、二期工程是按照原《城市房屋拆迁管理条例》规定的程序实施的拆迁。本案涉及的是三期。2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，新条例规定国有土地上的房屋由企业拆迁改为由政府征收，故区政府决定由龙港区人民政府房屋征收与安置办公室负责征收。为此，2011年6月23日区政府房屋征收与安置办公室与鸿亿公司签订一份《协议书》，对案涉土地上的房屋征收工作进行调整，规定“某鸿亿房地产开发有限公司承建的南山跃进棚户区建设工程的房屋征收工作，由龙港区房屋征收安置办公室负责。”协议第一条约定：鸿亿公司负责房屋征收工作的后勤保障；第三条约定：龙港区房屋征收安置办公室负责该区域征收房屋建筑的调查摸底工作；第四条约定：龙港区房屋征收安置办公室负责该区域房屋征收安置工作，直至房屋征收安置工作结束。2011年7月6日区政府作出葫龙政发[2011]第1号房屋征收决定：按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，经过房屋征收部门对被征收范围充分的调查登记和拟定征收补偿方案并征求意见情况，区政府决定对龙港区南山及跃进棚户区部分房屋实施依法征收。

      决定中确定了房屋征收实施期限从即日起一年内完成征收，即从2011年7月6日起至2012年7月6日止。2011年、2012年至2013年期间，鸿亿公司积极配合政府部门实施房屋征收。但H-2地块中仍有大部分地上建筑物没有拆迁完毕。由于不能及时取得出让土地，鸿亿公司于2012年底、2013年、2014年、2016年分别向区政府、区住建局打了关于南山及跃进棚户区改造项目三期存在的问题及退回土地的报告或者请示，请求解决征收问题并提出退地。经多次协商未果，鸿亿公司于2018年5月提起诉讼。

 

【法院审判】

      再审法院认为：本案的争议焦点为本案是否属于行政诉讼的受案范围、鸿亿公司提起本案诉讼是否超过诉讼时效、某市资源局应否承担违约责任。首先，本案是否属于行政诉讼的受案范围问题。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议。从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体；从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。原审法院认定，鸿亿公司与某市资源局于2011年7月签订的编号2011-50《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称案涉合同）是行政协议，属于行政诉讼的受案范围，符合法律规定。

      其次，鸿亿公司提起本案诉讼是否超过诉讼时效问题。2015年5月1日到2018年2月8日期间有效的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼及其司法解释关于起诉期限的规定。”2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本案中，鸿亿公司因某市资源局未按照约定履行合同提起诉讼，可以参照适用民事法律规范中有关诉讼时效的规定。一、二审法院认定，鸿亿公司2012年至2016年间均以书面报告的形式，要求推进征收进度，尽快交付土地；某市资源局于2016年8月31日向鸿亿公司交付案涉合同项下的部分土地。某市资源局的行为等产生诉讼时效中断的法律效果。一审法院于2018年5月4日立案受理本案，鸿亿公司提起本案诉讼未超过诉讼时效。

      第三，关于某市资源局应否承担违约责任问题。一是案涉土地是否已交付。原审法院查明，某市资源局与鸿亿公司签订案涉合同中明确约定了出让宗地交付时间，且场地平整达到宗地内平整系交付土地的条件之一，某市资源局仅向鸿亿公司交付了案涉合同项下的部分土地，大部分土地因不符合“宗地内平整”条件而未予交付。某市资源局主张龙港区政府已实际交付土地与事实不符。二是鸿亿公司是否已认可案涉土地并非净地。鸿亿公司以案涉合同为依据提起本案诉讼，主张某市资源局未依约交付符合案涉合同约定的土地，应当继续履行案涉合同，并承担违约责任。某市资源局未提供充分证据证实双方变更案涉合同相关约定，其主张鸿亿公司认可案涉土地并非净地依据不足。三是鸿亿公司是否已支付土地使用权出让金。

      原审法院查明，鸿亿公司向辽宁省某市龙港区财政局（以下简称龙港区财政局）交纳了案涉土地的全额土地使用权出让金，龙港区财政局根据龙港区政府第九次常务会议纪要，在扣除15元/平方米棚户区基础设施建设费后，作为案涉土地内房屋等被征收对象的补偿与安置等费用支付给鸿亿公司。鉴于某市资源局对于龙港区财政局以土地使用权出让金的名义收取鸿亿公司缴纳的款项并无异议，未以此为由解除案涉合同，反而向鸿亿公司交付了部分符合约定的土地并办理了全部土地的使用权证书，某市资源局现以此为由主张不应承担违约责任依据不足。某市资源局未按照案涉合同约定全面履行合同义务，应当承担违约责任。至于诉讼费用负担问题，因不属于申请再审的事由，本院不予审查。裁定：驳回再审申请人某市自然资源局的再审申请。

 

【律师点评】

      本案系因国有土地使用权出让合同的履行而引发的行政诉讼，主要的裁判要点如下：

      1.行政诉讼受案范围中的行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。

      2.行政协议的判定应从签订主体、合同目的、权利义务的约定多维度进行。

      3.当事人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的，可以依法提起行政诉讼。

 

【法律小贴士】  

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》

      第一条  行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》

      第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

    （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

    （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

    （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

    （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

    （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

    （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

    （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

    （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

    （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

    （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

    （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

    （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。